.

لازم اجرا شدن قوانین

نقطه آغازین اجرا و حکومت قوانین و مقررات

قوانین پانزده روز پس از انتشار در سراسر کشور لازم‌الاجرا است مگر آن که در خود قانون ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد. و از طرفی انتشار قوانین باید در روزنامه رسمی به عمل آید. حتی زمان اجرای مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه همه‌پرسی هم پس از چاپ و نشر در روزنامه رسمی آغاز می‌شود اما لزوم اجرای سایر مقررات همچون آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های اداری و سازمانی منوط به چاپ و انتشار از طریق روزنامه رسمی نیست و صرف ابلاغ به سازمان و اداره یا وزارتخانه مجری کافی برای اجرای آنها است. یعنی تاریخ ابلاغ،نقطه آغازین اجرا و حکومت این قوانین است که یادداشت حاضر، تاریخ لازم‌الاجرا شدن قوانین و مقررات را به تفکیک مورد بررسی قانونی قرار می‌دهد و به موضوع قلمرو حکومت قوانین در زمان می‌پردازد.

از پیروزی نهضت مشروطیت، افزون بر یک قرن می‌گذرد، جنبشی که با وقوع آن در کشورمان، سرآغاز تأسیس مجلس و قانونگذاری به شیوه جدید، فراهم شد.

اگرچه به اعتقاد ما وضع و ابلاغ قانون و بایدها و نبایدها، از شؤون خالق بی‌همتاست اما، بدون تردید، جامعه ما نیز برای هدایت و انتظام زندگی مردم و تا حدودی تعیین حقوق و تکالیف و چگونگی مناسبات آنان، ناگزیر از قانونگذاری، آن هم براساس اصول و موازین اسلامی است.

از آنجا که در مورد قوانین و مقررات مانند؛ قانون اساسی، مصوبات مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، هیئت وزیران و آراء وحدت رویه دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری، پس از تصویب، صدور، قبل از اطلاع‌رسانی و شفاف‌سازی، برای لازم‌الاجرا شدن باید تشریفاتی را طی نمود تا مشمولان آن با آگاهی و تمهید مقدمات، نسبت به حقوق و تکالیف خود اقدام کنند، این پرسش مطرح می‌شود که بعد از امضا و تأیید قوانین و مقررات گوناگونی که به تصویب رسیده یا در آینده مصوب خواهد شد، این مصوبات برای ساکنین و افراد و اشخاص جامعه، از چه تاریخی لازم‌الاجرا خواهد بود؟ آیا بلافاصله پس از تصویب، امضا و انتشار آنها از طریق صداوسیما، روزنامه‌های کثیرالانتشار، مجلات و سایت‌های اینترنتی و یا ابلاغ به دستگاه‌های ذی‌ربط، قابل اجرا است یا باید کلیه قوانین و مقررات مصوب، ابتدا در روزنامه رسمی کشور منتشر شود و پس از گذشت 15 روز از تاریخ چاپ و انتشار در این روزنامه، لازم‌الاجرا می‌گردند و یا اینکه برحسب مورد، مخاطب و ناظر بودن بر قشر معین باید دید لحظه آغاز قلمرو حکومت قوانین و مقررات، چه زمانی است؟ برای رسیدن به پاسخ این سؤال اساسی، در ادامه تلاش می‌شود، در خصوص هر یک از موارد یاد شده، بحث و بررسی کنیم و در حد بضاعت جواب مناسب و مطلوب، ارائه شود.

مبحث نخست ـ قوانین

الف ـ قانون اساسی

قانون در لغت یعنی اصل و مقیاس چیزی و اساسی منسوب به اساس، به اصلی و بنیادی معنا شده و قانون اساسی؛ قانونی که پایه و اساس همه قانون‌های مملکت و حکومت است. لذا، در مورد این قانون، گفته شده: قواعدی که حاکم بر اساس حکومت و صلاحیت قوای مملکت و حقوق و آزادی‌های فردی است که از نظر ماهوی، قانون اساسی نام دارد و برتر از سایر قواعد حقوق است.

از جهت مراتب قوانین و مقررات در کشور ما نیز مانند سایر کشورهای جهان، قانون اساسی بر دیگر قوانین ارجحیت و برتری دارد، تا آنجا که طبق اصل 71 قانون اساسی کشورمان: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند». و یا «مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است».[5]بدین‌ترتیب، وظیفه پر اهمیت پاسداری از قانون اساسی (که می‌توان آن را میثاق ملی کشور نامید)، از انحراف از اصول و احکام مذهبی و قانون اساسی، به عهده شورای نگهبان قرار داده شده است و در نتیجه نه تنها قوانین عادی (مصوب مجلس شورای اسلامی)، نباید مغایر قانون عالی (اساسی) باشد، به طریق اولیû مصوبات هیئت وزیران نیز نباید مخالف قانون اساسی تصویب شود.

می‌دانیم که تصویب اولین قانون اساسی کشورمان (عصر ناصرالدین شاه) ، در سال 1285 هـ.ش. بود که این قانون متعاقباً با اصلاحاتی مواجه گردید. پس از انقلاب اسلامی، مجلس خبرگان متشکل از نمایندگان مردم، به کار تدوین قانون اساسی براساس پیشنهاد دولت پرداخت که برابر همه‌پرسی (رفراندوم) سال 1358، مآلاً تصویب شد و حدود ده سال بعد (در سال 1368) مورد تجدیدنظر و اصلاح قرار گرفت. راجع به همه‌پرسی، اصل 123 قانون اساسی ما مقرر می‌کند: «رئیس‌جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه‌پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسؤولان بگذارد» و ماده 1 قانون همه‌پرسی در جمهوری اسلامی ایران (مصوب 4/4/1368) می‌گوید: همه‌پرسی از آحاد ملت مطابق مقررات این قانون انجام می‌گیرد به نحوی که همه اقشار جامعه با آزادی کامل نظر خود را درباره موضوعی که به آراء عمومی گذارده می‌شود به یکی از دو صورت زیر اعلام نمایند: الف ـ آری ب ـ نه.

بنابراین، می‌بینیم قواعدی که از طریق همه‌پرسی نهایتاً به تصویب ملت می‌رسد، عنوان «قانون» دارد، اگرچه افراد ملت با یک پاسخ مثبت یا منفی، نظر خود را درباره موضوعی که مطرح شده، اعلام می‌نمایند. ولی مناسب نیست که متون مفصل و مفاد اصول متعدد قانون اساسی، از طریق همه‌پرسی، مورد تأیید مردم قرار گیرد.

بلکه ملت به طور کلی به متن قانون تهیه شده، پاسخ (آری یا نه) می‌دهد. حال، این پرسش مطرح می‌شود که در چه تاریخی سلطه و اقتدار قانون اساسی شروع می‌شود. یعنی پس از اینکه همه پرسی مراحل قانونی خود را طی کرد و به امضای رئیس‌جمهور رسید (اصل 123 و ماده 35 قانون همه پرسی)، آیا قانون اساسی لازم الاجرا است یا آنکه باید این قانون هم در روزنامه رسمی چاپ و منتشر گردد؟ در این خصوص، ماده 1 قانون مدنی صراحت دارد: «مصوبات مجلس شورای اسلامی و نتیجه همه‌پرسی پس از طی مراحل قانونی به رئیس‌جمهور ابلاغ می‌شود. رئیس‌جمهور باید ظرف مدت پنج روز آن را امضا و به مجریان ابلاغ نماید و دستور انتشار آن را صادر کند و روزنامه رسمی موظف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ منتشر نماید…». بدین‌ترتیب و با توجه به مفاد مواد 2 و 3 ق.م.، قانون اساسی و نتیجه همه پرسی هم در روزنامه رسمی کشور چاپ و منتشر می‌شود و 15 روز پس از انتشار، در سراسر کشور لازم‌الاجرا است مگر آنکه در خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد. زیرا؛ اولاً این امر، در عنوان مقدمه قانونی مدنی، در انتشار و آثار و اجرای قوانین به طور عموم آمده است. ثانیاً در ماده 1 اصلاحی این قانون، عبارت «و نتیجه همه پرسی پس از طی مراحل قانونی» به ماده 1 قانون مدنی قبل از 1370، الحاق گردیده و در پایان این ماده به انتشار آن در روزنامه رسمی اشاره شده است. ثالثاً ماده 2 قانون یاد شده، به طور مطلق از قوانین اسم برده که هم مصوبات مجلس شورای اسلامی و هم نتیجه همه پرسی، که هر دو قانون تلقی می‌شوند، را در برمی‌گیرد.

سؤال و نکته‌ای که در اینجا به ذهن متبادر می‌شود، آن است که چون تفسیر قانون اساسی طبق اصل 98 همین قانون، به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌شود (به عهده شورای غیردائمی بازنگری که وظیفه تدوین و یا اصلاح و یا تغییر قانون اساسی را داشته، نیست) و از طرفی، همین شورا (ی نگهبان) که وظیفه خطیر استنباط روح و مقصد اصلی قانونگذار را در اختیار دارد، اگر قانون اساسی را تفسیر نمود، آیا این تفسیر نیز همانند قانون اساسی، لازم است در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران منتشر گردد؟ به نظر می‌رسد پاسخ مثبت است. زیرا، تفسیر قانون اساسی هم مانند خود این قانون باید به آگاهی عموم رسانیده شود. در این خصوص، ماده 20 آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان مقرر می‌دارد: نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست‌کننده تفسیر و رئیس‌جمهور اعلام می‌گردد و برای روزنامه رسمی و رسانه‌های همگانی فرستاده می‌شود.

بدین‌ترتیب، مفاد تفسیر قانون اساسی پس از چاپ و انتشار در روزنامه رسمی، برای عموم لازم‌الاتباع خواهد بود.

ب ـ قانون عادی

برابر اصل 57 ق.ا.کشورمان: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می‌گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند» و برابر اصل بعدی (58)؛ «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می‌آید، برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ می‌گردد». بدین‌ترتیب، اگرچه در مفهوم عام، ممکن است قانون شامل مصوبات مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، قوه قضائیه، مجریه و حتی بخشنامه یک وزیر باشد (و یا در یک تقسیم‌بندی، مصوبات قوه مقننه را قانون و سایر مصوبه‌ها را مقررات بنامیم) اما، در اینجا مفهوم خاص قانون، یعنی مصوبات مجلس شورای اسلامی مورد نظر است. زیرا، همان‌گونه که اصل تفکیک قوا و قسمت پایانی اصل 57 قانون اساسی، بیان می‌کند؛ این قوا (مقننه، مجریه و قضائیه)، مستقل از یکدیگرند و اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می‌آید، برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ می‌گردد (اصل 58). البته ـ در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد… (اصل 59). یعنی این دسته از قواعد را نیز تا حدودی می‌توان در زمره قانون به معنای خاص تلقی کرد.

در مورد کیفیت قانونگذاری باید گفت: تصویب قانون، معمولاً با اشتراک مسؤولین دولتی و نمایندگان مجلس شورای اسلامی به صورت لایحه و یا طرح و پیشنهاد مورد بررسی قرار می‌گیرد و پس از تصویب و تأیید در شورای نگهبان و یا مجمع تشخیص مصلحت نظام به امضای رئیس‌جمهور رسیده و برای اجرا ابلاغ و منتشر می‌شود. لوایح قانونی به استناد قسمت نخست اصل 74 ق.ا.، پس از تصویب هیئت وزیران به مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد و چنانچه نمایندگان مجلس شورای اسلامی نیز وجود قانونی را برای کشور لازم بدانند طبق قسمت دوم همین اصل می‌توانند طرح‌های قانونی را به پیشنهاد حداقل 15 نفر از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی طرح نمایند. لذا همان‌گونه که برخی گفته‌اند: امروزه واژه قانون به قواعدی گفته می‌شود که در مجلس قانون‌گذاری مرکب از نمایندگان مردم وضع کرده است.

در اینجا ضروری است یادآوری نماییم همان‌طور که در اصل 85 ق.ا. پیش‌بینی شده؛ «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمی‌تواند اختیار قانونگذار را به شخص یا هیئتی واگذار کند…». با این حال، سه نوع قاعده را می‌توان ذکر نمود که به نحوی با مصوبه‌های عادی مجلس شورای اسلامی متفاوت است:

نخست ـ آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی که در اصول 65 و 66 ق.ا. از آن اسم برده شده است. این قاعده، اولاً اگرچه طبق تشریفات معمول، به وسیله مجلس شورای اسلامی تصویب می‌شود. اما، عنوان آیین‌نامه دارد (و نه قانون). ثانیاً مصوبات مربوط به آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی از موضوع ماده 2 ق.م. مصوب 7/10/72 مجلس مزبور، مستثنا است و طبق قانون: کلیه مصوبات راجع به آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی بلافاصله پس از تصویب نهایی لازم‌الاجرا است.

دوم ـ یکی از استثنائات صدر اصل 85 ق.ا.، قوانینی است که اختیار وضع آن طبق اصل یاد شده به کمیسیون‌های داخلی مجلس شورای اسلامی تفویض شده و برای مدتی که این مجلس معین می‌کند، به طور آزمایشی اجرا می‌گردد.

سوم ـ تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت که مجلس شورای اسلامی می‌تواند به کمیسیون‌های ذی‌ربط واگذار کند و یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد.

بدین ترتیب که با قانون به معنای خاص و چگونگی تصویب آن بیشتر آشنا شدیم، مسأله اصلی را مطرح می‌کنیم که، آیا قانون پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی و تأیید توسط شورای نگهبان، لازم‌الاجرا است یا اینکه تشریفات دیگری هم برای لازم‌الاتباع بودن آن، باید مراعات شود؟ در پاسخ باید گفت: اگرچه تصویب قانون برای اجرا بوده ولی انتشار آن، مقدمه اجرا است. در این زمینه، نه تنها اصل 69 ق.ا.، انتشار قانون را برای اطلاع عموم، از طریق رادیو و روزنامه رسمی پیش‌بینی کرده بلکه ممکن است قانون از راه‌های گوناگون دیگر نیز منتشر گردد و مردم از تصویب و وجود آن آگاهی یابند مانند؛ سیمای جمهوری اسلامی ایران، روزنامه‌های کثیرالانتشار، سایت‌های اینترنتی، وبلاگ‌ها و مجلات اما همه این‌ها، برای لازم‌الاجرا شدن قانون منتشر شده، کفایت نمی‌کند بلکه پس از قانونگذاری و عدم مغایرت قانون با موازین اسلامی و قانون اساسی که این امور توسط شورای نگهبان مورد بررسی قرار می‌گیرد؛ اولاً، باید قانون در روزنامه رسمی کشور منتشر شود و ثانیاً، 15 روز از تاریخ انتشار آن بگذرد مگر آنکه در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد. به بیان دیگر، اصولاً قبل از اینکه قانون در روزنامه رسمی منتشر گردد و پس از انتشار در این روزنامه، 15 روز از تاریخ انتشار آن منقضی شود، اشخاص ملزم به رعایت و اطاعت از آن نیستند مگر در مواردی که این امر مستثنا شده باشد. چون بدون آگاهی قانونی افراد، از قانون تصویب و منتشر شده، نمی‌توان آنها را موظف به رعایت آن نمود. البته، اینکه ماده 3 ق.م. می‌گوید: «انتشار قوانین باید در روزنامه رسمی به عمل آید». و یا ماده 2 همان قانون که مقرر نموده است: «قوانین 15 روز پس از انتشار، در سراسر کشور لازم‌الاجرا است مگر آنکه در خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد» فرض قانونی است و خلاف آن قابل اثبات نمی‌باشد.

یعنی کسی نمی‌تواند ادعا کند و یا در صدد اثبات این امر باشد که با وجود تصویب و انتشار قانون و انقضای 15 روز از تاریخ انتشار آن، از وجود قانون ناآگاه بوده است و در نتیجه در قبال آن تکلیف (و یا احیاناً حقی) ندارد. به بیان دیگر، نمی‌توان و نباید قوانین تصویب شده را به هر فردی از افراد ذی‌ربط مستقیماً ابلاغ نمود و از وی رسید اخذ کرد تا قانون در مورد او لازم‌الاجرا باشد! بلکه، شیوه عملی و منطقی آن است که قوانین تصویب شده به نحوی منتشر گردد تا مردم خصوصاً سکنه کشور بتوانند از مفاد آنها آگاهی یابند، که این امر امروزه طبق مواد 1 لغایت 3 قانون مدنی پیش‌بینی شده است. به علاوه، با الزام انتشار قانون در روزنامه رسمی، اولاً افراد جامعه از وسیله رسمی انتشار قوانین آگاهی دارند. ثانیاً، در مهلت مقرر (از تاریخ انتشار تا 15 روز پس از انتشار و لازم‌الاجرا شدن)، معمولاً می‌توانند به قانون مراجعه و از مفاد آن اطلاع کافی حاصل نموده تا عندالاقتضا آن را اجرا کنند. ثالثاً، انتشار قانونی در روزنامه رسمی، موضوعیت دارد، نه جنبه طریقیت.

نکته‌ای که در خصوص زمان دقیق لازم‌الاتباع شدن قانون (مثلاً 15 روز پس از انتشار در روزنامه رسمی) می‌توان بیان کرد، این است که شروع تاریخ اجرای قانون، لحظه ورود به روز جدید، پس از انقضای 15 روز مزبور، یعنی پس از پایان ساعت 24 روز پانزدهم است. به بیان دیگر، برای نمونه، اگر قانونی روز دوشنبه مورخ 1/4/1388 در روزنامه رسمی منتشر گردد، قاعدتاً از اولین لحظه روز چهارشنبه مورخ 17/4/1388، لازم‌الاجرا است. زیرا، روز نخست که روز انتشار قانون می‌باشد، محسوب نیست. (چون در ماده 2 ق.م. 15 روز پس از انتشار آمده) و روز شانزدهم، آخرین روز فرصت و فرجه قانونی است.

از آنجا که ماده 2 ق.م. در سال 1348 اصلاح گردیده، مناسب است متن این ماده قبل از اصلاح نیز یادآوری شود. ماده یاد شده (مصوب سال 1307) مقرر می‌کرد: قوانین در تهران 10 روز پس از انتشار و در ولایات بعد از انقضاء مدت مزبور باضافه یک روز برای هر6 فرسخ مسافت تا تهران، لازم‌الاجرا است مگر اینکه خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجراء مقرر کرده باشد.[10]اشکال این ماده آن بود که، اگر تاریخ اجرای قانون، در قانون مصوب تعیین نشده بود، قانون منتشره در روزنامه رسمی، در یک روز در سراسر کشور قابلیت اجرایی نداشت و برای شهرها (به جز تهران)، 10 روز به علاوه روزانه 36 کیلومتر در نظر گرفته می‌شد تا قانون به آنجا رسیده و اشخاص از تصویب و انتشار قانون مطلع شوند و آن را اجرا کنند. زیرا، وسیله مسافرت در آن زمان غالباً حیواناتی مانند اسب و قاطر بوده که این مسافت را روزانه معمولاً طی می‌کرده‌اند.

درباره قسمت اخیر ماده 2 ق.م. (… مگر آنکه در خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد) دو فرض متصور است؛ نخست این که، گاهی در خود قانون پیش‌بینی می‌شود که تاریخ اجرای قانون، زمان تصویب آن است. بنابراین، از همان تاریخ، قانون به مورد اجرا قرار خواهد گرفت. مانند قانون حفاظت در برابر اشعه (مصوب 20/1/1368) که ماده 23 آن مقرر می‌کند: این قانون از تاریخ تصویب، لازم‌الاجرا می‌باشد…. دوم، می‌دانیم که برابر ماده 4 ق.م.: «اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد». بنابراین، ممکن است تاریخ اجرای قانون را به زمانی پیش از تاریخ تصویب آن هم سرایت داد یعنی قانون را عطف به ماسبق نمود. اگرچه تصویب قانونی با این خصیصه، از قانونگذار بعید است. زیرا، قاعدتاً مقنن باید حقوق ثابته و مکتسبه افراد جامعه را رعایت کند و حتی مهلت مناسب برای آگاهی مردم و داشتن فرصت کافی برای تطبیق خود با قانون جدید را به آنان بدهد. (خلاف این اصل رفتار نمودن، قاعده قبح عقاب بلابیان و بی‌اثر بودن قانون نسبت به گذشته را به ذهن متبادر می‌کند). با این حال، گاهی بنابر مصالح و رعایت حقوق جامعه، مقتضی است اثر قانون به گذشته هم باشد.

در اینجا مناسب است اشاره‌ای هم به قوانین تفسیری، یعنی آن قسم از تفسیر قانون که توسط قوه مقننه به عمل می‌آید، داشته باشیم. چون مطابق قسمت اول اصل 73 ق.ا.: «شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است…» بنابراین، اگر مدلول قانون کافی و روشن نبوده و لازم باشد با توضیح و تفسیر قانون، منظور مقنن و حدود آن تعیین گردد؛ این سؤال مطرح می‌شود که آیا قانون تفسیری به گذشته سرایت می‌کند، یعنی استثنایی بر قاعده «عطف به ماسبق نشدن قوانین به گذشته» تلقی می‌گردد؟

این پرسش از آن جهت هم اهمیت دارد که گاهی به جای رفع ابهام از قانون گذشته، مستقلاً قاعده‌ای وضع و به طور صریح یا ضمنی، قانون گذشته، نسخ می‌شود. در مورد نخست، چون قانونگذار بهتر از هر شخصی از علت وضع قانون مورد تفسیر آگاه است و با تفسیر، تغییری در محتوای آن نمی‌دهد؛ بلکه از قانون قبلی رفع ابهام نموده و معنا و مفهوم درست قانون را تعیین و بیان می‌نماید، پس باید معتقد بود که اثر قانون تفسیری به گذشته سرایت می‌کند اما، چنانچه مقنن با تفسیر خود، در واقع قانون جدیدی وضع کند و بدین‌‌وسیله به حقوق ثابت افراد، تجاوز نماید، این اعتقاد محل ایراد و تأمل دارد. البته، نظریه تفسیری شورای نگهبان در خصوص تفسیر قوانین، تا حدودی به این سؤالات پاسخ داده است. مطابق نظریه مزبور: 1 ـ مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنن است. بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود. 2 ـ تفسیر از زمان بیان مراد مقنن در کلیه موارد لازم‌الاجرا است. بنابراین در مواردی که مربوط به گذشته است و مجریان برداشت دیگری از قانون داشته‌اند و آن را به مرحله اجرا گذاشته‌اند تفسیر قانون به موارد مختومه مذکور تسری نمی‌یابد. در هر حال، باید قانون تفسیری هم مانند خود قانون، در روزنامه رسمی کشور، چاپ و منتشر شود.

پ ـ مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام

مفاد اصول 110، 111، 112 و 177 قانون اساسی، تکالیف مهمی را بر عهده مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار داده است. در صدر اصل 112 این قانون می‌خوانیم: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می‌دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل می‌شود…» بدین‌ترتیب، می‌توان گفت: اولاً، مجمع یاد شده، موظف به تشخیص مصلحت در موارد تعارض میان مصوبه مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان می‌باشد (قسمت نخست اصل 112). ثانیاً، دادن مشاوره به مقام رهبری برای تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران (بند 1 اصل 110). ثالثاً، حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق این مجمع (بند 8 اصل 110) و رابعاً، مشاوره در اموری که مقام رهبری به آنان ارجاع می‌کنند را می‌توان از اهم وظایف این مجمع دانست. بنابراین، مصوبات این مجمع، به منزله قائم‌مقام رهبری و به نمایندگی از ایشان انجام می‌شود. مع‌ذلک، مصوبات مجمع یاد شده که در اجرای اصل 112، آن هم برای رفع اختلاف مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان است، مانند یک قانون عادی تلقی می‌شود و در همان طبقه و درجه و اعتبار قانونی قرار خواهد گرفت. مانند قانون کار که در سال 1368 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید ولی موادی از آن مورد اختلاف مجلس و شورای نگهبان قرار گرفت و حسب ضرورت و پس از کسب مجوز از مقام معظم رهبری با اصلاح و تتمیم موادی دیگر که در قسمت پایانی ماده 203 این قانون به آنها اشاره شده است، در سال 1369 به تصویب نهایی مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید.با این حال، شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری بیان نموده است: هیچ یک از مراجع قانونگذاری حق رد و ابطال و نقض و فسخ مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام را ندارد اما در صورتی که مصوبه مجمع مصلحت مربوط به اختلاف نظر شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی بوده مجلس پس از گذشت زمان معتدبه که تغییر مصلحت موجه باشد حق طرح و تصویب قانون مغایر را دارد. و در مواردی که موضوع به عنوان معضل از طرف مقام معظم رهبری به مجمع ارسال شده باشد در صورت استعلام از مقام رهبری و عدم مخالفت معظم‌له موضوع قابل طرح در مجلس شورای اسلامی می‌باشد.

راجع به ضرورت انتشار مصوبات مجمع مذکور، با توجه به مفاد اصل 123 ق.ا. (رئیس‌جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه‌پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسؤولان بگذارد) و وحدت ملاک باید معتقد بود که این قبیل مصوبات هم برای ریاست جمهوری ارسال و ابلاغ و پس از امضای بالاترین مقام اجرایی کشور به دستگاه‌های مربوط جهت اجرا، ابلاغ و مآلاً در روزنامه رسمی چاپ و منتشر می‌گردد (در آیین‌نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب سال‌های 66 ـ 68 و 1376، این موضوع دیده نمی‌شود).

در خصوص سیاست‌های کلی نظام نیز مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام (ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری)، توسط دبیر مجمع مزبور، به مدیرعامل روزنامه رسمی کشور ارسال می‌شود تا چاپ و منتشر گردد که برای نمونه می‌توان از سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 هجری شمسی نام برد.

در مورد اینکه چرا مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام هم باید مانند مصوبات مجلس شورای اسلامی در روزنامه رسمی چاپ و منتشر گردد؛ نه تنها دلایلی که درباره بند «ب» نوشتار حاضر به آنها اشاره شد، در اینجا نیز می‌تواند مصداق داشته باشد بلکه اطلاق مواد 2 لغایت 4 قانون مدنی، وحدت ملاک این دو قانون و اینکه قاعدتاً همه قوانینی که با شرایط مندرج در قانون اساسی تصویب می‌گردند، باید در روزنامه رسمی منتشر شوند و به اطلاع عموم برسند، بر این امر دلالت دارد تا افراد و اشخاص از قانون مصوب و حقوق و تکالیف خویش آگاهی یابند و عندالاقتضا به مفاد آن عمل کنند.

در پایان این بحث مناسب است نظر شورای نگهبان را در مورد تجدید نظر مصوبات مجمع و تفسیر آن بیان نماییم:

1 ـ مجمع تشخیص مصلحت نظام نمی‌تواند مستقلاً در مواد قانونی مصوبه خود تجدیدنظر کند. 2 ـ تفسیر مواد قانونی مصوب مجمع در محدوده تبیین مراد با مجمع است. اما اگر مجمع در مقام توسعه و تضییق مصوبه خود باشد مستقلاً نمی‌تواند اقدام نماید.          3ـ مطابق اصل چهارم قانون اساسی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام نمی‌تواند خلاف موازین شرع باشد و در مقام تعارض نسبت به اصل قانون اساسی مورد نظر مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان (موضوع صدر اصل 112ق.ا.) و همچنین نسبت به سایر قوانین و مقررات دیگر کشور، مصوبه مجمع تشخیص نظام حاکم است. گفتنی است که در مورد تعارض مصوبات مجمع با سایر اصول قانون اساسی، شورای نگهبان به رأی نرسید.بدین‌ترتیب، به نظر می‌رسد، نظریات تفسیری مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در روزنامه رسمی باید منتشر شود که برای نمونه می‌توان به قانون تفسیر تبصره‌های 3 و 6 قانون اصلاح مقررات مربوط به طلاق مصوب سال 1371 مجمع مذکور اشاره نمود.

ت ـ عهدنامه‌های بین‌المللی

بر اساس اصل 77 ق.ا.: «عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد». به علاوه، مطابق مفاد اصل 125 همین قانون، امضای این قبیل اسناد با رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی اوست.

برای هر یک از عناوین مندرج در این دو اصل، از سوی حقوقدانان و صاحب‌نظران و مراجع ذی‌ربط، تعریف خاص و بعضاً مشابهی به عمل آمده است که برای پرهیز از اطاله کلام، از ذکر یکایک آنها پرهیز می‌شود و برای نمونه تنها به تعریفی از معاهده اشاره می‌کنیم ـ عهدنامه وین درباره قانون معاهدات 1969 م. در 1348 هـ .ش. در جزء الف بند 1 ماده 2 می‌گوید: در این عهدنامه: الف: «معاهده» عبارت است از یک موافقت‌نامه بین‌المللی که بین کشورها به صورت کتبی منعقد شود و تابع حقوق بین‌المللی باشد، خواه در یک سند یا دو سند و یا اسناد مربوط بیشتر و تحت هر عنوان خاص که تنظیم شود.

راجع به چاپ و انتشار معاهدات بین‌المللی و این قبیل اسناد در روزنامه رسمی کشور، نه تنها ماده 9 ق.م. حکم می‌کند که: «مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد در حکم قانون است» بلکه اصل 69 ق.ا. و اطلاق مواد 1 لغایت 4 قانون مدنی نیز دلالت دارد که این نوع قانون و معاهدات رسمی، مانند سایر قوانین عادی باید در روزنامه رسمی چاپ و منتشر و سپس اجرا گردد مگر اینکه در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد. به علاوه، وحدت ملاک دو موضوع هم، ضرورت چاپ و انتشار عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها و این دسته از اسناد را ایجاب می‌کند.

مبحث دوم ـ آراء وحدت رویه

الف ـ آراء وحدت رویه دیوان عالی کشور

می‌دانیم که وظیفه دیوان عالی کشور، صرفاً نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و فصل دعاوی نیست بلکه این دیوان با صدور رأی وحدت رویه قضایی، در موارد فراوانی قضات دادگاه‌ها را در تفسیر و اجرای قوانین هدایت می‌کند. از آراء وحدت رویه در چند قانون اسم برده شده، مع‌ذلک، با مراجعه به قانون اساسی، تنها در اصل 161 این قانون، آن هم رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور، مورد اشاره قرار گرفته است. البته، قبل از اینکه ایجاد وحدت رویه قضایی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، یکی از وظایف دیوان عالی کشور محسوب شود، طبق قوانین مصوب سال 1328 و 1337 هم، دیوان مزبور این تکلیف را به عهده داشته که به بیان دیگر، قانون اساسی ما، این شیوه را پذیرفته است.

در سال 1328، قانون مربوط به وحدت رویه به تصویب رسید که طبق این ماده واحده: هرگاه در شعب دیوان عالی کشور نسبت به موارد مشابه رویه‌های مختلف اتخاذ شده باشد، به تقاضای وزیر دادگستری یا رئیس دیوان مزبور و یا دادستان کل هیئت عمومی دیوان عالی کشور که در این مورد لااقل با حضور سه ربع از رؤسا و مستشاران دیوان مزبور تشکیل می‌یابد موضوع مختلف فیه را بررسی کرده و نسبت به آن اتخاذ نظر می‌نماید. در این صورت، نظر اکثریت هیئت مزبور برای شعب دیوان عالی کشور و برای دادگاهها در موارد مشابه لازم‌الاتباع است و جز به موجب نظر هیئت عمومی یا قانون قابل تغییر نخواهد بود.

در سال 1337، مطابق ماده 3 که به قانون آیین دادرسی کیفری، اضافه شده آمده است: هرگاه از طرف دادگاهها اعم از جزائی و حقوقی راجع به استنباط از قوانین رویه‌های مختلفی اتخاذ شده باشد دادستان کل پس از اطلاع مکلف است موضوع را در هیئت عمومی دیوان کشور مطرح نموده رأی هیئت عمومی را در آن باب بخواهد. رأی هیئت عمومی در موضوعاتی که قطعی شده بی‌اثر است ولی از طرف دادگاه‌ها باید در مورد مشابه پیروی شود. و سرانجام، قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری مصوب سال 1378 (آزمایشی)، در ماده 270، به نحو کامل‌تری به رأی وحدت رویه پرداخته (در مورد آراء شعب دیوان عالی کشور و دادگاه‌ها، هر دو) مقرر کرده است: هرگاه در شعب دیوان عالی کشور و یا هر یک از دادگاه‌ها نسبت به موارد مشابه اعم از حقوقی، کیفری و امور حسبی با استنباط از قوانین آرای مختلفی صادر شود رئیس دیوان عالی کشور یا دادستان کل کشور به هر طریقی که آگاه شوند، مکلفند نظر هیئت عمومی دیوان عالی کشور را به منظور ایجاد وحدت رویه درخواست کنند. همچنین هر یک از قضات شعب دیوان عالی کشور یا دادگاه‌ها نیز می‌توانند با ذکر دلایل از طریق رئیس دیوان عالی کشور یا دادستان کل کشور نظر هیئت عمومی را در خصوص موضوع کسب کنند. هیئت عمومی دیوان عالی کشور به ریاست رئیس دیوان عالی یا معاون وی و با حضور دادستان کل کشور یا نماینده او و حداقل سه چهارم رؤسا و مستشاران و اعضای معاون کلیه شعب تشکیل می‌شود تا موضوع مورد اختلاف را بررسی و نسبت به آن اتخاذ تصمیم نماید. رأی اکثریت که مطابق موازین شرعی باشد ملاک عمل خواهد بود. آرای هیئت عمومی دیوان عالی کشور نسبت به احکام قطعی شده بی‌اثر است ولی در موارد مشابه تبعیت از آن برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاهها لازم می‌باشد.

حال، در اینجا دو پرسش مطرح می‌شود؛ نخست آنکه، زمان اجرای آراء وحدت رویه صادره، چه تاریخی است؟ و دوم، آیا این قبیل آراء در حکم قانون هم، باید در روزنامه رسمی کشور چاپ و منتشر گردند تا لازم‌الاجرا شوند؟ در مورد سؤال اول، پاسخی که به نظر می‌رسد این است که چنین آرایی، از تاریخ صدور، لازم‌الاتباع می‌باشند. زیرا در مانحن فیه، قضات در استنباط از قوانین و مقرراتی که قبلاً تصویب و اجرا شده، آراء مختلفی صادر کرده‌اند و برای ایجاد وحدت رویه، دیوان عالی کشور، در مورد آنها اظهارنظر می‌کند. به بیان دیگر، به نحوی رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور، کاشف از نظر قانونگذار، راجع به ماده یا موادی از قانون مصوب است و با صدور رأی وحدت رویه، حکم و قاعده جدیدی وضع نمی‌گردد. بدین‌ترتیب، به پاسخ پرسش دوم هم می‌رسیم که چاپ و انتشار این گونه آراء لازم‌الاتباع، حکم قانون نیست بلکه مناسب است برای آگاهی قضات و افراد جامعه در روزنامه رسمی کشور منتشر شود، مضافاً اینکه این موضوع، به نحوی از مفاد قوانین یاد شده نیز استنباط می‌شود.

ب ـ آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز (مانند دیوان عالی کشور)، اقدام به صدور رأی وحدت رویه می‌نماید. در این رابطه ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری (مصوب سال 1385) مقرر می‌کند: هرگاه در موارد مشابه، آراء متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود، رئیس دیوان موظف است به محض اطلاع، موضوع را در هیئت عمومی دیوان مطرح نماید و هیئت پس از بررسی و احراز تعارض، نسبت به صدور رأی اقدام می‌نماید. این رأی برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است. اثر رأی مذکور نسبت به آینده است و موجب نقض آراء سابق نمی‌شود لکن در مورد احکامی که در هیئت عمومی مطرح و غیرصحیح تشخیص داده می‌شود شخص ذی‌نفع ظرف یک ماه از تاریخ درج رأی در روزنامه رسمی حق تجدیدنظرخواهی در شعب تشخیص را دارد و شعبه تشخیص موظف به رسیدگی و صدور رأی بر طبق رأی مزبور است. مفاد این ماده در مورد آرائی که از نظر فقهای شورای نگهبان خلاف شرع تشخیص داده می‌شود مجری نخواهد بود. بدین‌ترتیب ملاحظه می‌کنیم که اگرچه اثر رأی هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ناظر به آینده است و نسبت به ماقبل خود فاقد اثر می‌باشد اما در مورد احکامی که در هیئت عمومی طرح و نادرست تشخیص داده می‌شود، ذی‌نفع می‌تواند ظرف یک ماه از تاریخ چاپ رأی در روزنامه رسمی (بدون در نظر گرفتن تاریخ صدور رأی)، تجدیدنظرخواهی خود را مطرح کند که این امر، در ماده 20 قانون دیوان عدالت مصوب سال 1360، دیده نمی‌شود. راجع به ضرورت انتشار آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری در قانون و آیین‌نامه این دیوان حکم صریحی دیده نمی‌شود. اما انتشار این گونه آراء در روزنامه‌رسمی آثار مهمی دارد و قطع نظر از اینکه عموم از مفاد آن آگاه می‌شوند. برابر ماده 45 قانون دیوان عدالت اداری (مصوب سال 1385): هرگاه پس از انتشار رأی هیئت عمومی دیوان در روزنامه رسمی کشور، مسؤولان ذی‌ربط از اجرای آن استنکاف نمایند به تقاضای ذی‌نفع یا رئیس دیوان و با حکم یکی از شعب دیوان، مستنکف به انفصال موقت از خدمات دولتی از سه ماه تا یک سال و یا پرداخت جزای نقدی از یک میلیون (1/000/000) ریال تا پنجاه میلیون (50/000/000) ریال و جبران خسارت وارده محکوم می‌شود.

مبحث سوم ـ آیین‌نامه

آیین‌نامه یا نظام‌نامه عبارت است از مقررات کلی که توسط مراجع اجرایی قانون به منظور اجرای وظائف اجرایی و تحقق بخشیدن به آنها وضع شده باشد و شامل آئین‌نامه‌های مصوب پارلمان نمی‌باشد. برای ورود به این بحث، مناسب است قسمت نخست اصل 138 قانون اساسی را مرور کنیم: علاوه بر مواردی که هیئت وزیران یا وزیری مأمور تدوین آئین‌نامه‌های اجرایی قوانین می‌شود، هیئت وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آئین‌نامه بپردازد، هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران حق وضع آئین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. در این زمینه می‌بینیم که در بسیاری از قوانین، قانونگذار هنگام وضع قانون، تنها به اصول کلی می‌پردازد و جزئیات را به آیین‌نامه اجرایی واگذار می‌کند. مانند قانون روابط موجر و مستأجر سال 1376 که در ماده 12 آن مقرر گردیده است: آیین‌نامه اجرایی این قانون ظرف مدت 3 ماه توسط وزارتخانه‌های دادگستری و مسکن و شهرسازی تهیه و به تصویب هیئت وزیران خواهد رسید که در سال 1378 این آیین‌نامه به تصویب می‌رسد. بنابراین، نوعی از آیین‌نامه که آیین‌نامه اجرایی نام گرفته است، برای اجرای یک قانون تدوین و مقرر می‌شود. نوع دیگر آیین‌نامه، فاقد این خصیصه است. یعنی بدون اینکه برای اجرای قانون معینی وضع شده باشد، توسط مرجع صلاحیت‌دار تصویب می‌گردد و به آیین‌نامه مستقل شهرت یافته است.

علاوه بر این موارد، طبق قسمتی از مفاد اصل 138 ق.ا.: «… دولت می‌تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر واگذار نماید. مصوبات این کمیسیون‌ها در محدوده قوانین پس از تأیید رئیس‌جمهور لازم‌الاجرا است…»

همان‌گونه که می‌دانیم در سلسله مراتب قانونی، قانون عادی نباید با قانون اساسی مغایر باشد و مصوبات و آیین‌نامه‌های دولت نیز نباید با قانون عادی در تعارض باشند؛ این است که قسمت آخر اصل 138 قانون یاد شده مقرر نموده: «…تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد، تا در صورتی که آنها را برخلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد». و یا در ماده واحده موسوم به قانون اطلاع مجلس شورای اسلامی از مصوبات هیئت وزیران می‌خوانیم: هیئت وزیران، مسؤولین کلیه دستگاه‌های اجرایی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی مکلفند، کلیه مصوبات (تصویب‌نامه‌ها)، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها، قراردادهای عادی و محرمانه و سری خود را از طریق زیر به اطلاع نمایندگان مجلس شورای اسلامی برسانند: … به علاوه، قانون نحوه اجرای اصل 85 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در رابطه با مسؤولیت‌های رئیس‌جمهوری اسلامی (در صورتی که رئیس مجلس، تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها و … را خلاف قانون تشخیص بدهد)، قواعدی را پیش‌بینی کرده است. یکی از علل این موضوع آن است که مصوبات مجلس شورای اسلامی، ناشی از اراده ملت بوده و ایجاد حق و تکلیف می‌نماید ولی در آیین‌نامه که در اجرای قانون، تسهیل، تکمیل و پرداختن به امور جزئی و فنّی، توسط دولت تصویب می‌گردد، قاعدتاً نباید حق و تکلیف دیگری به جز آنچه قانون وضع کرده است، وجود داشته باشد.

راجع به ابلاغ و انتشار آیین‌نامه‌ها و مصوبات هیئت وزیران (در روزنامه رسمی کشور)، قطع نظر از اینکه اصولاً تصویب نشدن آیین‌نامه، مانع اجرای قانون نخواهد بود مگر آنکه در خود قانون، اجرای آن، مشروط به تصویب آیین‌نامه اجرایی شده باشد؛ برخی نوشته‌اند: چون آیین‌نامه، در حکم قانون است و معمولاً برای افراد حق و تکلیف ایجاد می‌کند، باید از راه درج در روزنامه رسمی کشور یا به دیگر وسایل مناسب به آگاهی عموم برسد و مهم‌تر اینکه تصویب‌نامه راجع به تاریخ لازم‌الاجرا شدن مصوبات هیئت وزیران موضوع اصل 138ق.ا. و سایر قوانین، تکلیف را معین و مقرر نموده است: 1 ـ مصوبات هیئت وزیران که وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت مأمور اجرای آن هستند ولو آنکه در روزنامه رسمی منتشر نشده و یا نگردد همچنین مصوبات طبقه‌بندی شده (محرمانه ـ خیلی محرمانه ـ سری ـ به کلی سری) از تاریخ ابلاغ به وزارتخانه یا سازمان دولتی که مصوبه به عنوان آن صادر شده لازم‌الاجراست. تبصره 1 ـ در صورتی که هیئت وزیران برحسب مورد ترتیب خاصی برای زمان اجرای مصوبه مقرر نموده یا بنماید مصوبه مزبور از تاریخ مقرر لازم‌الاجرا است. تبصره 2 ـ مصوباتی که علاوه بر دستگاه‌های اجرایی و کارکنان آن برای سایر مردم حق و تکلیف ایجاد می‌نماید 15 روز پس از انتشار در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران لازم‌الاجرا است. مصوبات موضوع این تبصره برحسب مورد توسط هیئت وزیران مشخص خواهد شد. در اینجا مناسب است یادآوری نماییم که اگر مصوبه‌ای توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری باطل شود، طبق مفاد ماده 20 قانون این دیوان: اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیئت عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در مواردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق اشخاص، هیئت مذکور اثر آن را از زمان تصویب مصوبه اعلام نماید.

مبحث چهارم ـ بخشنامه و دستورالعمل

الف ـ بخشنامه

در مورد بخشنامه برخی نوشته‌اند: حکم یا دستوری که از طرف وزارتخانه یا مؤسسه‌ای در نسخه‌های متعدد نویسند و به شعب و کارمندان ابلاغ کنند، در اصطلاح حقوقدانان نیز همین مفهوم نهفته است. یعنی، بخشنامه عبارت است از تعلیم یا تعلیمات کلی و یکنواخت (به صورت کتبی) که از طرف مقام اداری به زیرمجموعه سازمانی برای ارشاد به مدلول و طرز تطبیق قانون یا آیین‌نامه باشد و مادام که مخالف صریح با آنها نباشد از حیث لزوم پیروی مرئوس از رئیس لازم‌الاتباع است.

در قانون اساسی ما هم به بخشنامه اشاره شده و اصل 138 در این باره می‌گوید: «…‌هر یک از وزیران نیز در حدود و وظایف خویش و مصوبات هیئت وزیران، حق وضع آئین‌نامه و صدور بخشنامه را دارد ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد…» .

می‌دانیم که یکی از منابع حقوق، قانون است و به نحوی که در مباحث گذشته اشاره کردیم، قانون در معنای عام خود، شامل بخشنامه هم می‌شود. با این حال، بخشنامه در سلسله مراتب قوانین (با این مفهوم)، از جهت اهمیت و پیروی و اطاعت از قوانین بالاتر، بعد از قانون اساسی، عادی و آیین‌نامه و تصویب‌نامه، یعنی در مرتبه چهارم قرار دارد. در مورد هدف از صدور بخشنامه، می‌توان گفت معمولاً این قبیل دستورات، از سوی وزیران و یا رؤسای دستگاه‌ها، خطاب به همه یا بخشی از کارکنان زیرمجموعه و تحت قلمرو مأموریت خویش، صادر می‌گردد و عمدتاً در مقام تفسیر و بیان شیوه اجرای قوانین و مقررات لازم‌الاجرا و یا به منظور حسن اجراء و تنظیم امور داخلی دستگاه مربوطه، به کار می‌رود یا دلالت بر اتخاذ تصمیم معینی دارد. به بیان دیگر، اصولاً بخشنامه با هدف تعلیم دادن اجرای یک یا چند ماده از قانون یا آیین‌نامه، صادر و اعلام می‌گردد. بدین‌ترتیب، برای مردم، علی‌القاعده و مستقیماً ایجاد حق و تکلیفی نمی‌نماید. هرچند برای همکاران دستگاه ذی‌ربط، ایجاد وظیفه می‌کند و کارکنان به حکم انضباط و سلسله مراتب اداری، مکلف به اطاعت از ما فوق می‌باشند و در حدود قوانین و مقررات، احکام و اوامر رؤسای خود را باید اجرا نمایند که در مورد دستگاه‌های اجرایی به این امر در ماده 96 قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 1386)، پرداخته شده است. البته بخشنامه اختصاص به دستگاه‌های اجرایی و قوه مجریه ندارد و برای نمونه رئیس قوه‌قضائیه نیز اقدام به صدور بخشنامه می‌نمایند مانند؛ بخشنامه شماره 9427/86/1 ـ 10/9/1386 به کلیه مراجع قضایی و ثبتی کشور دایر بر: نظر به اینکه بر اساس نظریه شماره
4849 ـ 19/9/1364 فقهای محترم شورای نگهبان قانون اساسی، ماده 34 ق.ث. مصوب 18/10/1351 از لحاظ واگذاری کل عین مرهونه به مرتهن در صورتی که قیمت آن بیش از دین باشد مغایر با موازین شرعی تشخیص داده شده است، لذا آن قسمت از ماده مذکور که واگذاری مال مرهون به بستانکار را بدون در نظر گرفتن قیمت آن و میزان بدهی مجاز شناخته است، قابلیت اجرا ندارد و ادارات ثبت اسناد و املاک مکلفند در صورت نبودن خریدار با توجه به عمومات، بالاخص ماده 781 ق.م. از طریق برگزاری مزایده نسبت به وصول مطالبات مرتهن به میزان طلب قانونی وی اقدام و مازاد را به راهن مسترد نماید.

راجع به ابلاغ و انتشار بخشنامه که مخاطب آن دستگاه‌های اجرایی است، به نظر می‌رسد با اعلام و ابلاغ بخشنامه به دستگاه مربوطه، قابل اجرا و اتباع است مگر اینکه اجرای آن به زمان دیگری موکول گردیده باشد. بنابراین، اصولاً نیازی (از جهت قانونی) به انتشار آن در روزنامه رسمی و انقضای مدت مندرج در ماده 2 ق.م. نیست. اگرچه مناسب و مفید است که برای آگاهی اشخاص، برخی از بخشنامه‌ها در روزنامه رسمی هم چاپ و منتشر شود.

ب ـ دستورالعمل

از لحاظ لغوی، دستورالعمل به دستور کار، دستور عمل، برنامه کار، طرز و روش و ترتیب و نظام و نسق و حدود کار، تعریف شده است. به بیان دیگر، دستورالعمل در این مفهوم، عبارت از صدور دستوری است که عملی را در پی داشته باشد. پس در اینجا دستورالعمل را می‌توان دستور چگونگی اجرای آیین‌نامه‌ها و مقررات اداری (و حتی قانون)، دانست.

دستورالعمل نیز مشابهت زیادی با بخشنامه دارد. یعنی توسط مقام اداری خطاب به کارکنان صادر می‌گردد و عمدتاً برای تعلیم روش اجرایی و ارائه اطلاعات فنی و عملی جهت اجرای قانون و آیین‌نامه است. معمولاً مرجع وضع دستورالعمل، شوراها و کمیسیون‌های مستقر در ادارات هستند. سایر خصوصیات حقوقی مربوطه مشابه بخشنامه می‌باشد. به طوری که حتی عده‌ای ظاهراً این دو مفهوم را یکی دانسته و نوشته‌اند: بخشنامه یا دستورالعمل به دستورات عمومی اطلاق می‌شود که وزیران (یا رؤسای دستگاه‌ها) خطاب به همکاران قلمرو مأموریت خود، در مقام تفسیر و بیان شیوه اجرای قوانین و مقررات و یا به منظور حسن اجرا و تنظیم امور داخلی صادر می‌نمایند. بدین‌ترتیب، نه تنها تفاوت اساسی و مهمی بین بخشنامه و دستورالعمل ملاحظه نمی‌گردد بلکه تعریف و تفکیک روشن و مشخصی هم از دستورالعمل، در قوانین و مقررات و حتی تألیفات حقوقدانان، دیده نشده است. هرچند امروزه از عبارت «دستورالعمل» به طور فراوان به وسیله دستگاه‌ها استفاده می‌شود که شکل و محتوای آن نسبت به بخشنامه، فنی‌تر، گسترده و مفصل‌تر، دارای مواد یا بندهای متعدد و در زمان طولانی‌تری، قابل اعمال است. به علاوه، مرجع صدور بخشنامه، معمولاً رئیس دستگاه مربوطه است ولی دستورالعمل ممکن است توسط کمیسیون‌ها و شوراهای مستقر در مراجع نیز تصویب و صادر گردد. برای ملاحظه نمونه‌ها می‌توان از دستورالعمل ساماندهی نظارت بر تردد مراجعین و ارتقای رفتار سازمانی در قوه‌قضائیه (مصوب 15/11/1384 رئیس قوه‌قضائیه)، دستورالعمل تشکیل شوراهای حل اختلاف ویژه امور راهنمایی و رانندگی (مصوب 12/9/1384 رئیس قوه‌قضائیه) و آئین‌نامه و دستورالعمل … مادتین 18 و 40 قانون دیوان عدالت اداری (مصوب 25/11/1385 رئیس قوه‌قضائیه) اسم برد و یا از جهت سلسله مراتب می‌بینیم که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب سال 1374 و اصلاحیه بعدی آن وجود دارد که دارای آیین‌نامه اجرایی (مصوب سال 1386) بوده و دستورالعملی با عنوان دستورالعمل ماده 10 آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها (مصوب سال 1386) برای آن تصویب شده است.

اهداف تدوین و تصویب دستورالعمل مختلف و فراوان است از قبیل؛ حسن اجرای قانون و آیین‌نامه سامان‌دهی و نظارت بر امور، ارتقای رفتار سازمانی، تشریح ضوابط و مقررات، ارشاد و معاضدت، افزایش کارایی و اثربخشی بهتر، تبیین مسیر ارتقای شغلی، تسهیل و بهبود امر رسیدگی به موضوعات و دستیابی به نتایج بهتر، اتخاذ روشی هماهنگ و واحد در مواجهه با مشکلات همسان.

در خصوص ابلاغ و انتشار دستورالعمل، آنچه در مورد بخشنامه بیان شد، در اینجا نیز می‌تواند مصداق داشته باشد. یعنی، با ابلاغ دستورالعمل به دستگاه ذی‌ربط، مصوبه یاد شده، قابلیت اجرایی پیدا می‌کند مگر آنکه در مورد زمان اجرای آن، مقرره و شرط خاصی اتخاذ شده باشد. مثل اینکه در ماده 10 دستورالعمل تسریع در پرداخت خسارت جانی بیمه شخص ثالث (مصوب رئیس قوه قضائیه) می‌خوانیم: این دستورالعمل شامل پرونده‌هایی که در جریان رسیدگی می‌باشند نیز خواهد بود. ضمناً از نظر قوانین و مقررات، در مورد چاپ و انتشار دستورالعمل‌ها، سکوت وجود دارد. مع‌ذلک، چاپ و انتشار آنها در روزنامه رسمی کشور خالی از فایده نیست.

نتیجه

1 ـ قانون اساسی و نتیجه همه‌پرسی در روزنامه رسمی کشور چاپ و منتشر می‌شود و 15 روز پس از انتشار، در سراسر کشور لازم‌الاجرا است. به علاوه، مفاد تفسیر قانون اساسی نیز در روزنامه رسمی چاپ و منتشر می‌گردد.

2 ـ مصوبات راجع به آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، بلافاصله پس از تصویب نهایی، لازم‌الاجرا است.

3 ـ قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی (قانون به معنای خاص) پس از تأیید شورای نگهبان، باید در روزنامه رسمی چاپ و منتشر شود و 15 روز پس از انتشار در این روزنامه، در سراسر کشور لازم‌الاجرا است مگر آنکه در خود قانون، ترتیب خاصی برای موقع اجرا، مقرر شده باشد. قانون تفسیری نیز مانند خود قانون در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، چاپ و منتشر می‌گردد.

4 ـ مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام (و نظریات تفسیری این مجمع) هم باید در روزنامه رسمی کشور چاپ و منتشر شود تا لازم‌الاجرا گردد مگر آنکه در خود قانون، مقررات خاصی در این خصوص پیش‌بینی شده باشد.

5 ـ عهدنامه‌های بین‌المللی که در حکم قانون می‌باشند مانند سایر قوانین عادی باید در روزنامه رسمی چاپ و منتشر و اصولاً پس از موعد قانونی اجرا می‌گردند.

6 ـ آراء وحدت رویه دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری قاعدتاً از تاریخ صدور لازم‌الاتباع می‌باشند و در قوانین و مقررات، صراحتاً چاپ و انتشار آنها در روزنامه رسمی کشور، لازم دانسته نشده، هرچند مناسب است این گونه آراء هم برای آگاهی قضات، حقوقدانان و سایر افراد ذی‌نفع در روزنامه رسمی چاپ و منتشر گردد.

7 ـ آیین‌نامه‌ها و مصوبات هیئت وزیران که وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت مأمور اجرای آن هستند از تاریخ ابلاغ به وزارتخانه یا سازمان دولتی که مصوبه به عنوان آن صادر شده، لازم‌الاجرا است. مصوباتی که علاوه بر دستگاه‌های اجرایی و کارکنان آن، برای سایر مردم حق و تکلیف ایجاد می‌نماید، 15 روز پس از انتشار در روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، لازم‌الاجرا است.

8 ـ راجع به اعلام و ابلاغ بخشنامه به دستگاه مربوطه، با انتشار و ابلاغ بخشنامه به مخاطب، قابل اجرا و اتباع است مگر اینکه اجرای آن به زمان دیگری موکول گردیده باشد. بنابراین، نیازی به انتشار بخشنامه در روزنامه رسمی و انقضای مدت مندرج در ماده 2 قانون مدنی نیست، اگرچه مناسب و مفید خواهد بود که برخی از بخشنامه‌ها (با توجه به محتوای آنها)، در روزنامه رسمی نیز چاپ و منتشر شوند.

9 ـ با توجه به وجود تشابه بخشنامه و دستورالعمل، می‌توان گفت با ابلاغ دستورالعمل به دستگاه ذی‌ربط این قبیل مصوبات، قابلیت اجرایی پیدا خواهند کرد مگر اینکه در مورد زمان اجرای آن، شرط خاصی پیش‌بینی شده باشد. در هر حال، چاپ و انتشار دستورالعمل هم در روزنامه رسمی کشور، اصولاً مفید خواهد بود.